社会营养宏观调控的战略措施

取自 食品百科全书

社会营养宏观调控的战略措施

社会营养的主要任务是要研究解决制约人群营养的社会条件和社会因素，以便保证人们能在自己的饮食生活个完满体现营养科学要求，改善营养状态，达到增强体质，保护健康的目的。为此，有必要在人体营养需要和食物营养价值等营养科学理论基础上，开展一系列社会营养工作，如制订RDA，评估居民营养状况，在社会人群中制订合理食物结构、膳食指南和食谱，大力开发食物资源等。但是研究制订这些社会营养工作项目是一回事，能否在社会人群中完满实现这些目标又是一回事。对于后者还需要有一种社会力量，对社会营养的各项战略措施，起着决定性的宏观调控作用。从我国和国外情况来看，能够起到这种社会调控力量作用的，基本上可归纳为法制与行政监督管理，制订有关经济政策和提高全民饮食文化素质等三个方面。

一、对社会营养的法制与行政调控

法制与行政调控指的是社会营养立法和发布各级政府机构政令、条例、规章、要求等。其基本要求是分别规定各级行政部门及其工作人员对社会营养应该履行的法律义务和行政职责，以及相应赋予的权力。不履行法律义务就是违法，不克尽职守则要追究行政责任。它比号召和呼吁更有保证。

1．关于社会营养立法 法律是由国家颁布、体现统治阶级意志，以国家权力强制保证其实施的行为规范总合。社会营养方面的立法基本上应包括如下三个方面(目前我国还都未建立)，即：①社会营养工作机构组织法 以法律形式规定社会营养工作由什么部门主管，这些部门的组建、人员构成、工作职责及其作为法人的权力义务等。国外可资借鉴的如日本国的“保健所法”，这是日本国1947年通过的101号法律。其中规定“为提高地方公共卫生水平，在都道府县以及政令规定的市，设保健所”(该法第一条)。“保健所对左列事项进行指导和开展必要工作。……(3)关于改善营养及饮食物卫生工作。……”(该法第二条)。其后并以政令规定了若干具体工作内容。②社会营养实体法。是保证推行各项重大社会营养措施的法律。例如日本规定由地方行政长官负责，每年搞一次营养调查。规定在公共饮食企业和公共食堂每日销售供应250人次以上餐份，就必须设置营养师，当每日餐份达750人次或一次餐份超过300人次时，要增设主管营养师。美国与日本的学校供餐法也属这种实体法。日本学校供餐法中规定，在所有施行义务教育的学校中都要施行学校供餐，有营养师管理供餐。学校供餐要达到四项目标：使学生对日常饮食有正确理解和饮食习惯；培养学生丰富的学校生活和盼快的社交素质；使饮食生活合理化，改善营养，增进健康；引导学生正确理解食物生产、分配和消费。③对营养专业人才规定资格、职称、培训、考试、任职等事项的法律。其代表例一是日本营养师法即日本第73号法律。规定营养师是在厚生大臣指定的培养机构学习营养师必须知识技能二年以上，经都道府县知事任命者。学习3年又进行1年培训或营养师经考试合格者，任命为管理营养师。规定了管理营养师国家考试的13个学科，营养师就业的5种去向等。其二是厨师法。日本法律第89号，规定厨师的定义、任职资格以及必须学习600小时的营养学与食品卫生学课程，并经考试及格。

2．关于社会营养政令 属于这一类规范性文件，如前已介绍的卫生部1986年发布的《食品营养强化剂使用卫生标准(试行)》和《食品营养强化剂卫生管理办法》。我国已在起草讨论中的《中华人民共和国营养管理条例》，一旦决定并发布，也是社会营养方面的政令，它将规定国务院组织各有关部委成立改善营养的协调机构，该机构负责制订居民合理食物结构，审订膳食指导方针(膳食指南)，主持制订修订RDA，制订并在各部委落实改善社会营养的宏观决策，负责组织全国营养调查等等。拟议中的全国和地方各级社会营养机构(营养与食物指导委员会或其他名称)，其工作运转的有关规定，也将以政令形式发布。这一类有关组织、规范、技术标准等全国或地方、综合或单项的文件，随着社会营养的开展将越来越多。因为它不象法律那样制订程序繁复，内容也不象法律那样高度概括，不便改动，而是灵活、方便、具体、随时随地可以根据变化了的社会情况而修改。由于政令也是以国家政权为后盾的，所以它也一样有强大有效的社会调控力量。

3．关于社会营养的管理机构、人才和工作制度 法制和行政对社会营养的调控是要通过管理机构、人才和一定的工作制度来实现，因此必须有与法制、行政相适应的管理机构、人才和工作制度。例如前面提到的有了营养改善法，自然就要有执行本法的保健所和营养咨询所，以及培训营养师与厨师等工作制度。我国还没有社会营养立法以及只有个别政令，所以管理机构目前也不健全。营养专业人才直接面向居民的工作岗位和职责也不够明确。目前有人还在呼吁建立管理社会营养的实体权力机构。卫生部已经将食品卫生处改为营养与食品卫生处，各级食品卫生监督检验所有的已设、有的未设营养科。营养科的工作内容也是以自行确定者为主，例如搞居民营养调查、食物成分分析以及监督食品企业创制新食品的工作，而很少有系统的、按照法律或政令必须完成的营养工作任务。这样，社会营养工作就不见显著起色，营养专业人才也不感到不足。临床营养工作，卫生部已有明确要求，较大医院必须设立营养部，配备营养师，开展临床营养工作。因此医院虽也不无问题，但比其他社会人群营养效果要好些。随着我国国民经济发展的第二个战略目标，小康水平的实现，社会营养已提上工作日程，相应的工作机构、工作制度和营养专业人才，已经成为一项急待明确、充实和加强的问题。

按照客观需要，我国营养专业人才是奇缺的。全国只有几处刚刚创建的营养专业，分别隶属于预防医学、临床医学、农业和轻工各系统，有几十所预防医学系，加上各种中、初级卫生学校，培养人才中从事社会营养的并不多，为此，要大力加强营养专业队伍的建设。目前我国从事营养工作的总人数并不多，而且主要集中在大城市，远不能满足全国营养和食物发展事业的需要。要通过高等院校、中等专业学校、短期培训班等多形式、多层次培训一大批营养专业人才。人员培训可先从大城市或省会城市开始，然后推广到其他地区。人才培训要根据不同区域和民族特点，编写食物资源与营养知识方面的教材，并纳入中小学校的课本中。日本1亿多人口，营养师总数达40万人，相当各科临床医生总数的2。4倍。培养营养人才的学校有200多所。学校层次较多，培养目标及毕业后就业岗位明确，工作岗位上职责分明。美国有各种类型的各有侧重的营养专业学校。如加州大学公共卫生学院是侧重社会营养的营养专业；纽约州立大学家政系是侧重家政营养的营养专业；芝加哥大学临床营养系是侧重临床营养的营养专业等等。在我国，整顿营养专业，培养多层次各级各类各有侧重的数量更多的营养人才，仍是发展社会营养的一个必要战略措施。

二、对社会营养的经济政策调控

与社会营养有关的经济政策主要是在食物生产与食物分配两个方面。

1．食物生产方面的经济政策 食物生产方面的经济政策主要是运用各种经济手段丰富食物资源，结合控制人口增长，力争提高食物人均占有量水平。其次是根据前述全民合理食物结构的中长期规划，调节食物生产比例，均衡发展，重点仍是粮食生产。作为经济手段有资金投入的杠杆倾斜政策、银行贷款政策、食品价格政策及城乡贸易扶持政策等。各种手段总目的仍是引导食物生产朝向规划期望的目标发展。我国各地复杂的自然条件、自然资源，为发展多种食物生产提供了有利条件，需要建立区域食物发展战略，加强区域优势的食物生产，促进商品性专业化生产的发展。

2．食物分配方面的经济政策 食物分配方面的经济政策牵涉社会生活的各个方面，是一个十分复杂的问题。但从社会营养方面看，一是制订明确的食物需求目标，即在现有条件的基础上，调整各地膳食结构和食物消费的合理规划，运用各种经济政策手段，使之有利于实现这个目标。二是以各种经济手段保护重点人群，使之达到营养需求。

(1)我国各大区膳食结构调整和食物消费目标 根据同上科研部门的研究，我国各大区的此项目标。

东北区：在保证谷类供给，实行粗细搭配的同时。重点增加豆类、奶类消费量、其增长幅度达195％和384．8％。肉、蛋、水产品的摄入量将达到22kg、11kg和9kg，均提高50％以上。

华北区：加快以粮食为基础的食物生产，适度增加畜产、水产业比重，增幅最大的是奶类和水产品，分别达500％和250％。其次是蛋类、豆类和肉类，增幅在120-200之间。

长江中下游地区：除农村和贫困地区仍适当提高猪肉消费量外，城市猪肉消费则稳定在现有水平上，逐步提高禽肉、水产品的消费量，使猪肉在肉食中的消费比重，由现在的85%下降到70％一75％，食油消费基本稳定在9kg左右。

华南区：目前以猪肉生产占优势。在本区的发展方案中，强调稳定猪肉生产，使猪肉消费保持20kg，居六大区之首。

西北区：继续保持本区牛羊肉和奶类在膳食构成中有较大比重，到2000年牛羊肉和奶类分别要求增加近1倍和1倍以上。 未来膳食模式，在东北区、华北区的食物消费中，粮食包括豆类的消费量分别为218kg和208kg，比华南区的158．她g分别高出38％和31％。华南区、长江中下游地区以禽肉、鱼贝类和水果消费居多。西北区牛羊肉和奶的消费量将是其他区的3—4倍，在各大区继续领先。

(2)为保护重点人群的食物分配政策 重点保护人群在社会营养工作中指的是营养失调发生较多，极需社会关注的人群。在我国例如伤楼病发病率达32％ (22市11万调查对象)的婴幼儿；缺铁性贫血与缺锌症达3094—50％、肥胖儿占5％左右的各年龄段儿童；体重超标达31％、高脂血症、冠心病逐年上升的中老年人；1982年全国营养调查中显示的、营养摄取量与RDA差距最大的中小学生；贫困地区居民；以及生理上、职业上需要特殊照顾的人群。概括地讲，这些人群应该包括①营养 失调多发人群，即膳食营养缺乏、不平衡或过剩多发和易发人群。②营养性疾病发病率较高人群，如发育障碍、营养缺乏病、肥胖病、心血管系统疾病、骨质软化与骨质疏松症和某些肿瘤等。③区域性特有营养性疾病，如地方病、地球化学性疾病、季节性维生素缺乏病、高原乏氧、严寒酷暑下特有营养问题等。以上这些需要重点保护的人群，其营养问题、现状与微观解决措施，见特殊人群营养部分的有关论述。这里只强调需要作为社会营养工作的一个方面的问题，予以特殊关注。迄今为止我国已经在这方面采取了一些措施，例如在我国曾经施行较长时期，起到重要营养保证作用的主要食物的定量供应政策；许多食物价格的国家补贴政策，包括直接给消费者的明补及给生产者的暗补；对老少边穷地区特殊优惠政策；对由城市和农村居民抽样调查以确定的最低生活水平以下的居民给予的社会救济；对婴幼儿、老人以及其他特殊居民在食物分配上的优惠照顾等等。营养工作者的任务是积极参与或影响这些经济政策的制订与实施，使其更有利于重点保护人群，实现社会营养目标。当前迫切有待实施的是小学生和初中学生的在校供应热午餐问题，既是防止儿童少年营养不足，也是纠正独生子女营养过剩增进体质的重要社会营养措施。加强组织引导，适当在物质条件、税收等方面从经济政策上给以照顾是十分必要的。其他如用经济政策指导居民食物合理消费、限制超前消费以至浪费，和培育符合社会营养的、社会主义精神文明的饮食文化、社会风气，食物分配经济政策这个杠杆，都会起到重要导向作用。

关于食物经济政策，国外也有一些值得借鉴之处。例如美国多年施行的四项补贴政策，即①食品补贴政策，包括学校午餐补贴和低收入阶层补贴政策。日本也有学校午餐补贴政策。②食品券政策，以Engel指数30为贫困线或以人均收入每月280美元为贫困线，用食品券补助其差额，但只能购买食物。②贫困儿童早餐补贴。④孕妇和抚养儿童妇女的特殊补贴。据研究，这些补贴的社会收益远远大于投入。

三、对社会营养的饮食文化调控

这里提出的文化指精神文化，即人们的思想意识、观念形态、宗教信仰、文化艺术、社会规范(道德、法律、习俗)、教育水平和科学技术知识等。饮食文化即这些精神文化在饮食上的反映。它决定着人们出生后逐渐从社会生活中形成的对饮食的认识、好恶、风尚、习惯、科学知识、态度和行为反应等。因而它作为一种千百万人的习惯势力，极大影响着社会营养。对这种调控力量的重大作用，决不可低估。必须以干百倍的耐心，逐步用营养科学占领饮食文化阵地，收到社会营养的重大效益。

我国以源远流长绚丽多采的饮食文化著称于世。其风味鲜美脍炙人口，向来为美食学家叹为观止；其刀工灶火煎炒烹炸，从来为世界烹任艺师所折服；其广猎博采荤素相间，曾为近代营养学家所赞赏；至于以素食为主，多种食物混合，尤为最近西方探讨合理膳食模式者所推崇。至于传统的热食、熟食习惯，尤为食品卫生学家所乐道。对于祖先给我们留下的这份饮食文化遗产，我们只有发扬光大的义务，决无妄自菲薄的权利。但是我们也必须以科学的态度，负责的精神，对其进行研究评议，取其精华，去其糟粕；对国人、世人和子孙负责，正确对待传统的饮食文化遗产。

在我国饮食文化中，一些名不符实的高贵食品，如海参、鱼翅、熊掌、猴头之类，以及若干所谓宫庭筵宴、进贡食品，其实际营养价值如何，多有重新评价的必要。所谓南甜北咸东辣西酸的口味嗜好传统，不少人耽心其中分别包含着摄取油、盐、糖过多之弊。节日或宴客中的排场浪费，劝酒劝食之风，也都是不足称道的。至于对某些食物穿凿附会的所谓神奇养生疗效，则尤须用现代科学加以验证，以免误己误人。其他如出于宗教信仰和世俗观念而形成的偏食、素食、怪食、药食、禁食、过分相信本能择食、一心追求口感嗜好，则是遍及全世界的共同偏向，并不仅限于我国。

对于一些没有科学根据的、落后的、有的是很顽固的对饮食的某些认识和行为，既然是在生活中形成的，自然也可在生活中得到纠正。当然这是一种移风易俗的事情，要充分估计它的艰巨性。要以扫盲的态势宣传普及营养科学知识，首先是对社会营养有决定性作用的各级干部，不仅用法制、政令从工作职责上要求他们，也要用营养科学知识提高他们的认识，增强他们在社会营养上的自觉性和主动性。其次是决定着家计安排的家庭主妇、主夫，他们对家庭成员营养状况，起着决定性的影响和作用，是国外营养护士在社会营养工作中最主要的工作对象。要运用广播、电视、报纸、书刊等多种宣传工具，大力宣传普及营养科学知识，介绍各种人群的适度食物消费模式。正确指引食物消费导向。宣传普及营养知识应由浅入深，由点到面，由城市到农村，由内地到边远地区，逐步普及，作到家喻户晓，人人明白，最终形成具有中国特色的全民营养意识。宣传普及营养科学知识，必须与科学引导食物消费相结合，特别是要提倡适度消费。由于我国各地区食物生产受粮食和饲料生产的制约，引导食物消费的重点，一是要设法解决食物消费增长超过生产增长的问题，逐步建立起产需协调平衡发展的食物格局。我国部分省市已出现食物消费特别是肉食消费增长过猛的超前趋势，部分人群中营养过剩也已有了发展，而青少年热能摄入又呈不足的偏向，应及早大力加以调控。为此，要强化实施膳食营养平衡的指导原则，对这类地区和人群要调整动物性食品结构，控制动物性食品消费增长速度，降低动物性脂肪摄入量，按营养科学目标安排食物结构。对消费水平偏低的一般省区和农村，主要是引导提高合理消费水平和膳食营养质量，科学指导和经济安排每日膳食，花较少的钱摄入更多的营养素。对尚未解决温饱问题的边远山区人群，在食物生产逐步发展的前提下，增加肉类和蔬菜的摄入量。对蒙古、西藏、哈萨克等牧区少数民族，要增加水果、蔬菜摄入量，以弥补维生素C和膳食纤维供给量的不足。